România a rămas blocată, de peste 50 de ani, în varianta Ceaușescu de organizare administrativ-teritorială. Căderea comunismului nu a dus la o nouă reformă. La trei decenii de la prăbușirea comunismului, reforma administrativă se reduce la promisiuni.

Modelul super-centralizat a fost impus în România de Stalin și subordonații săi, miniștri în guvernul român. În timpul ocupației sovietice dintre 1944-1958, dictatul Moscovei era lege la București.

Noua putere comunistă instalată cu ajutorul tancurile sovietice a dorit, după abdicarea forțată a Regelui Mihai, să marcheze ruperea de trecut și să implementeze o nouă formă de organizare administrativ-teritorială. Modelul a fost impus de Moscova, iar executanții s-au aflat la București.

După Unirea din 1918 și recunoașterea ei prin tratatele de pace de la Paris, Regatul României a adoptat o reformă administrativă menită să uniformizeze cu provinciile nou alipite cu teritoriul Vechiului Regat. Țara își mărise teritoriul cu mai mult de o treime și trebuia să armonizeze trei tipuri de administrații: cea românească a Vechiului Regat, cea habsburgică și austro-ungară specifică Bucovinei și Transilvaniei și cea țaristă, caracteristică Basarabiei. Guvernul liberal și Regele Ferdinand au optat pentru o viziune centralizatoare de tip francez.

Ulterior, Carol a II-lea a pledat pentru o împărțire pe regiuni, care oferea un grad mai mare de autonomie, o viziune mai practică și mai eficientă în direcția unei dezvoltări moderne. Dar cel de-al doilea război mondial și apoi ocupația sovietică și comunizarea României au întrerupt brusc orice dezbatere și orice raportare la modelele occidentale. Tiparul aplicat pretutindeni în țările ocupate de Armata Roșie a fost Uniunea Sovietică și tipul ei de organizare, piramidal și centralizat excesiv.

Au existat cinci momente decisive pentru împărțirea României din punct de vedere administrativ.

De fiecare dată cuvântul cheie a fost controlul. Un control mai riguros asupra aparatului administrativ, dar mai ales asupra populației. Noua Securitate, înființată oficial în vara lui 1948, s-a înfiltrat până în cătune, iar sovietizarea României s-a desfășurat cu o brutalitate fără precent.

În terminologia administrativă a apărut raionul, o formă de organizare importată din spațiul URSS. Au dispărut termeni cu vechime istorică sau de cel puțin opt decenii, precum județ, plasă, consiliu comunal, primar, prefect, subprefect, pretor, notar și au apărut noi denumiri care nu au avut legătură cu tradițiile românești, precum raion și Sfat Popular, arată istoricul Andrei Sora.

Un rol important în implementarea procesului administrativ l-a avut Ministerul de Interne, condus de un lider instruit de NKVD la Moscova, potrivit istoricilor, Teohari Georgescu. Misiunea era dată de la liderii de la Kremlin: ce funcționează în URSS, funcționează și în România.

„Începem să avem organele represive la un nivel mai jos. Miliția, Securitatea, nu mai funcționează doar la nivel județean, ci și raional. Colectivizarea și comunizarea se fac mult mai ușor, la firul ierbii, prin această reformă administrativ teritorială”, explică Andrei Sora, conferențiar universitar la Facultatea de Istorie din București.

Cinci pași de la raioanele lui Gheorghiu Dej la județele lui Ceaușescu

Prima modificare a venit prin Legea 5 din 1950 pentru raionarea administrativ-economică a teritoriului Republicii Populare Române. Legea desființa cele 58 de județe din vechiul Regat, dar și plășile, forme intermediare de organizare administrativă între județ și orașe. Apăreau 28 regiuni și 177 de raioane.

Regiunile purtau numele unor orașe, în timp ce multe raioane purtau denumiri cu rezonanță în comunism. În baza noii legi, apare regiunea Stalin cu capitala Stalin, adică la Brașov.

Raionul era definit drept o unitate teritorială, operativă din punct de vedere economic, politic și administrativ, alcătuit din orașe de subordonare raională și comune. Localitatea de reședință a Sfatului Popular al raionului este centru raional. Raionul este subordonat direct regiunii.

Faptul că împărțirea administrativ teritorială a Republicii Populare Romîne oglindea harta administrativă din republicile sovietice deriva din dependența țării de Uniunea Sovietică chiar din punct de vedere constituțional. Astfel, Constituția din 1952 stipula că însăși existența republicii populare își are originea în acțiunile URSS: „Republica Populară Romînă a luat naștere ca urmare a victoriei istorice a Uniunii Sovietice asupra fascismului german și a eliberării României de către glorioasa Armată Sovietică”.

Organizarea din 1950 rezistă doi ani, iar prin decretul 331 din 19 septembrie 1952 numărul regiunilor a fost redus la 18. Dispar astfel zece regiuni față de precedenta organizare administrativ teritorială. Regiunea Stalin rămâne prezentă, dar este înființată și Regiunea Autonomă Maghiară, încă un element impus de la Moscova în contextul unui joc al controlului jucat de Stalin cu București-ul și Budapesta deopotrivă. Regiunea Autonomă Maghiară apare și în Constituția din 1952, avea centrul administrativ la Târgu Mureș și cuprindea raioanele: Ciuc, Gheorgheni, Odorhei, Reghin, Sângeorgiu de Pădure, Sf. Gheorghe, Târgu-Mureș, Târgu-Săcuesc, Toplița. Prin modificările din 1952 se mărește și numărul de raioane.

În 1956, rămân doar 16 regiuni, după ce regiunile Arad și Bârlad sunt desființate.

Peste numai patru ani, în 1960, regiunile încep să primească nume noi, la fel și regiunea maghiară care este intitulată Regiunea Mureș – Autonomă Maghiară.

Venit la putere în 1964, Nicolae Ceaușescu decide în 1968 o masivă reformă privind împărțirea administrativ teritorială. Este cea rămasă în vigoare până astăzi. De pe noua hartă a României dispar regiunile și raioanele din epoca Gheorghiu Dej, dar revin județele (39), plus municipiul București. Până la căderea comunismului, singurele modificări sunt reprezentate de reorganizarea județelor Ilfov, Ialomița și Dâmbovița în 1981 și crearea a două noi județe: Giurgiu și Călărași.

Revenirea la denumirile tradiționale nu înseamnă însă îmblânzirea centralizării care rămâne excesivă. Reformele s-au realizat astfel sub dictatul Moscovei și pentru interesele noului partid conducător, ulterior în beneficiul întăririi autorității lui Nicolae Ceaușescu, cel de-al doilea și ultimul dictator comunist.

„Noii guvernanți, comuniștii, nu au experiența predecesorilor. Puțini au studii juridice, juriștii din anii ‘20 sunt deja epurați, se află în închisori. Nu beneficiau de specialiști pentru a face o reformă veritabilă”, explică Andrei Sora, conferențiar universitar la Facultatea de Istorie din București.

Modelul sovietic implementat a ajutat noua putere de la București să arate că este parte a unui sistem, dar și subordonarea față de Moscova.

„Nu cred că putem să vorbim despre vreun lucru care s-a întâmplat după 1945 în România care să nu fi fost inspirat sau dictat de la Moscova. Tot ce înseamnă politică internă au fost idei care au venit de la Moscova și aplicate de Partidul Comunist, scopul fiind ca România să devină o țară comunistă”, subliniază și istoricul Mădălin Hodor.

Teohari Georgescu, NKVD și prima reorganizare

O figură importantă în procesul de reorganizare administrativ teritorială este cea lui Teohari Georgescu, ministru de Interne în perioada 1945 – 1952. Desigur, rolul lui Gheorghiu Dej rămâne esențial, dar implementarea a avut mai mulți executanți.

„Teohari Georgescu a fost un agent al NKVD. L-a însoțit în aprilie 1940 pe Ștefan Foriș la Moscova și primește instrucție de la NKVD în privința metodelor de codificare a mesajelor și tehnicii speciale de scriere a acestora pe sticlă”, precizează cercetătorul Mădălin Hodor, specializat în istoria regimului comunist.

Istoricii Andrei Sora și Dorin Dobrincu, de la Institutul A.D Xenopol din Iași admit rolul lui Teohari Georgescu în procesul de organizare administrativ-teritorială, dar spun că legătura cu NKVD nu poate fi făcută 100% după 1945. Cu alte cuvinte, ordinele veneau și pe alte căi decât prin intermediul NKVD, devenit KGB, și a Cominternului, care fusese desființat, rolul său de rețea de influență în țările necomuniste fiind luate de alte structuri.

Fără dubiu, spun istoricii, Teohari Georgescu face parte din troica pro-sovietică alături de ministrul de Externe, Ana Pauker și ministrul de Finanțe, Vasile Luca. Toți sunt îndepărtați după 1952 de Gheorghiu Dej în lupta pentru putere din interiorul Partidului Muncitoresc Român (cum se numeau atunci comuniștii români).

Dej reușește să îl convintă pe Stalin că el, și nu competitorii săi, reprezintă pionul loial de care liderul de la Kremlin are nevoie la București. Până la moartea sa la 9 martie 1965, Gheorghe Gheorghiu Dej va rămâne unicul lider comunist la București.

Este momentul în care țara era integrată în spațiul sovietic atât de exact încât în cercurile înalte de la București și Moscova se vorbea despre România drept cea de-a 16-a Republică a URSS.

„Erau bancurile cu Ana Pauker care umbla cu umbrela la București, deși era soare. Ana, de ce umbli cu umbrela? La Moscova plouă. Prezentarea anectodică arată servilismul față de Moscova”, explică istoricul Dobrincu.

Istoricul Mădălin Hodor îl definește pe Teohari Georgescu „drept unul din principalii promotori ai epurărilor din administrația românească, din Ministerul de Interne și din zona serviciilor de informații”.

Georgescu avea ca educație patru clase primare, iar profesia sa de bază era tipograf, conform Dicționarului CNSAS despre membrii CC al PCR între 1945 – 1989.

Era un membru vechi al partidului comunist, care a activat în ilegalitate și a făcut închisoare la Caransebeș și Văcărești. În 1944, Teohari Georgescu executa deja ordinele comisarilor sovietici și se ocupa cu epurările din administrație și poliție.

„El a fost un instrument al sovieticilor. Era un pion foarte important. Aceste epurări fuseseră cerute de reprezentatul sovietic în Comisia Aliată de Control. Teohari Georgescu aplica la literă ceea ce solicitau sovieticii”, completează Mădălin Hodor.

Succesorul lui Teohari Georgescu în fruntea Ministerului de Interne a fost Alexandru Drăghici. Apropiat de Gheorghiu Dej, Drăghici a avut rolul de a reduce influența sovietică în minister și Securitate, dar prudent, fără a deranja influența rușilor. În definitiv, România era ocupată de armata sovietică.

Drăghici era și el un vechi activist de partid, de profesie lăcătuș mecanic. Ca și Teohari Georgescu, Drăghici fusese și el fusese condamnat la închisoare pentru activitatea comunistă - România regală interzisese partidul comunist din cauza misiunii declarate a acestuia de dezmembrare a țării, URSS nu a recunoscut Unirea din 1918 niciodată. Ajuns ministru, misiunea lui Drăghici era să promoveze linia românească în aparatul de Securitate. De altfel, inițial a fost ministru de Interne numai în 1952, până în 1957 preluând funcția de ministru al Securității Statului, adică șef al poliției politice comuniste.

„Să nu credem că Drăghici sau Dej nu erau la fel de obedienți când era vorba de chestiuni importante legate de Moscova. A fost mai degrabă o reglare de conturi în cercul de putere din România, arbitrată de Moscova, când a fost eliminat Teohari Georgescu”, explică Mădălin Hodor pentru Europa Liberă.

Pe certificatul de naștere apare raionul

Dacă un tânăr ar consulta certificatele de naștere ale bunicilor sau străbunicilor ar remarca că pe ele apare raionul. O formă de organizare importată din URSS, o structură intermediară între județ și oraș. Multe raioane poartă denumiri ale unor personalități comuniste.

Importul administrativ ajută Partidul Muncitoresc Român să se organizeze mai bine. Violența și abuzurile care însoțesc colectivizarea, arestările politice, zdrobirea rezistenței, tortura din închisori, naționalizarea fac parte din noul proces de transformare prin care trece România spre comunism. Se naște o nouă Românie, după model sovietic, se ridică o nouă clasă politică, total diferită de cea antebelică.

„Raioanele au permis un control ultra-centralizat din partea Securității și Miliției. Modelul de controlare foarte strictă a teritoriului și populației fusese experimentat în URSS”, arată profesorul Dorin Dobrincu de la Institutul A.D. Xenopol din Iași.

Potrivit lui Andrei Sora, reorganizarea administrativ-teritorială s-ar putea împărți în două perioade între 1950 și 1968. Până în 1958, când trupele sovietice părăsesc România, se remarcă drept o etapă de stalinizare și puternică influență a Moscovei. După acest moment, prima dată prin Gheorghiu Dej, iar mai apoi prin Nicolae Ceaușescu se pune din nou accent pe elementele românești.

Drept „contrapondere” și ca dovadă majoră către Moscova că regimul comunist de la București ține populația sub control, în 1957-1959, are loc un nou val de arestări. Grupul de intelectuali Noica-Pillat cuprinde, de exemplu, zeci de victime ale detenției politice.

Dacă în anii ’50, numele regiunilor nu aduc cu nimic aminte de vechea tradiție administrativă, ci doar poartă numele unor orașe, acest lucru nu mai este valabil în anii ’60. Totuși, schimbările sunt mai degrabă cosmetice.

„În imaginarul național comunist, 1968 înseamnă revenirea la vechile tradiții românești. E o poveste bazată doar pe faptul că s-au readoptat denumirile de județ. Județele reînființate nu erau cele desființate în 1950. Noile județe erau menite să mențină controlul strict, era o suprapunere între structurile propriu zise de stat și structurile de partid. Vă aduceți aminte ce rol aveau șefii de partid în județe sau în comune, erau oamenii cei mai puternici, nimeni nu sufla în viața lor. Moștenirea administrativă e valabilă până astăzi”, este opinia lui Dorin Dobrincu.

Istoricul de la Iași este un critic redutabil al centralizării excesive despre care spune că împiedică accelerarea reformelor și a modernizării până astăzi.

Cum a apărut Regiunea Autonomă Maghiară

În 1952 se înființează o regiune autonomă maghiară, considerată ulterior, din perspectiva istoriografiei național comuniste, dar nu numai drept un „cal troian”. Era maniera lui Stalin de a ține în șah atât comuniștii de la Budapesta, prin sugestia unei promisiuni, cât și pe comuniștii de la București, prin umbra unei amenințări.

Decizia apariției regiunii vine tot de la Moscova, nu este o decizie a locuitorilor din Transilvania, precizează Dorin Dobrincu.

„Modelul a fost sovietic al regiunilor autonome naționale. Uniunea Sovietică a avut un număr de republici unionale de la constituire, când s-a prăbușit existau 15, republici unionale, existau republici autonome și existau regiuni autonome. Această regiune autonomă maghiară includea o mare parte a populației maghiare, dar nu toată. Teoria generală era că diferențele vor dispărea. Decizia majoră nu a fost luată în regiune, ci la București”, a subliniat istoricul de la Institutul A.D. Xenopol.

„Asistăm la încă un import de sorginte sovietică. Liderii comuniști sunt obligați să accepte dictatul Moscovei, dar poziționarea lor față de regiunea autonomă se va schimba în anii ’60. „Ceea ce arată că ordinul nu a fost executat chiar cu plăcere”, afirmă Andrei Sora.

După 1956, Gheorghiu Dej încearcă să reducă puterea acestei regiuni autonome, care este considerată că a scăpat de sub „controlul Bucureștiului”.

Granițele Regiunii Mureș Autonomă Maghiare se modifică după 1960, iar câteva raioane locuite de români sunt incluse în regiune. A fost o mișcare a centrului pentru a scădea procentul de populație maghiară din regiunea autonomă.

Dorin Dobrincu afirmă că revoluția maghiară din 1956 a produs un șoc care i-a alarmat pe liderii de la Moscova și București, iar decizia a fost să restrângă teritoriul regiunii, dar și atribuțiile.

Reforma administrativă, o promisiune neonorată de clasa politică

Politicienii au admis după căderea comunismului că este nevoie de o nouă reformă administrativă. Constituția din 2003 prevede că teritoriul României este organizat în comune, orașe și județe. Dar organizarea administrativ-teritorială nu diferă fundamental de cea stabilită în 1968. Discuțiile în jurul unei reforme administrative reale se poartă, fără succes, din 1990, adică de 32 de ani.

În ultimul deceniu, PDL a venit cu un proiect de reorganizare administrativă (2011), iar Uniunea Social Liberală (USL) a avut în programul de guvernare o reformă administrativă. Ambele proiecte au eșuat în lipsa unei majorități parlamentare de două treimi.

Reforma administrativă este necesară și în plan economic. Fondurile europene pot să fie mai ușor atrase de regiuni decât de județe, iar pe treapta cea mai măruntă, unele primării de comune sau mici orașe nu își asigură nici măcar cheltuielile de funcționare.

Ce anume blochează reforma administrativă? Se pare că dincolo de artimetica parlamentară dintr-un moment sau altul, există și un motiv psihologic: o teamă existentă în societate, potrivit lui Dorin Dobrincu, se referă la faptul că „regionalizarea poate duce la dezmembrarea României”.

„Evident că este un non-sens. Avem nevoie de o discuție în cunoștință de cauză, dar să contribuie toată națiunea. Nu există voință politică pentru reformă administrativă”, crede Dorin Dobrincu.