Motivarea CCR | De ce nu poate fi revocată Renate Weber din funcția de Avocat al Poporului

Sesizarea de neconstituționalitate a fost făcută la CCR de grupurile parlamentare ale Partidului Social Democrat din Camera Deputaților și Senat.

De vină, spune CCR, este chiar legea, pentru că actualul cadru normativ, în baza căruia a fost decisă revocarea Avocatului Poporului de Parlament, „prezintă o deficienţă gravă de conţinut, întrucât nu reglementează distinct și limitativ ipotezele în care se poate declanșa procedura de revocare.”

De altfel, CCR spune că revocarea Avocatului Poporului înainte de expirarea mandatului se poate hotărî doar ca sancţiune juridică având ca temei încălcarea Constituției și a legilor.

Or, revocarea Avocatului Poporului se sprijină pe dispoziţiile art.1 alin.(5) din Constituţie, coroborate cu cele ale art.59 alin.(1) care stabilesc că revocarea se face „din oficiu sau la cererea persoanelor lezate în drepturile şi în libertăţile lor, în limitele stabilite de lege” și implică răspunderea juridică pentru încălcarea Constituţiei şi a legilor, inclusiv a legii proprii de organizare și funcționare, sub forma înlăturării din funcția deținută. Această concluzie, spun judecătorii CCR, rezultă și din interpretarea per a contrario a dispozițiilor art.52 din Legea nr.35/1994, care prevăd că Avocatul Poporului nu răspunde juridic „pentru opiniile exprimate sau pentru actele pe care le îndeplinește, cu respectarea legii, în exercitarea atribuţiilor prevăzute de prezenta lege”.

Aceste dispoziții legale, spune CCR, „instituie imunitatea Avocatului Poporului, ca trăsătură a mandatului, în temeiul căreia acesta este protejat față de eventualele presiuni sau abuzuri și care îi asigură independența, libertatea și siguranța în exercitarea drepturilor și obligațiilor ce îi revin potrivit Constituției și legilor.”

De asemenea, CCR invocă liniile directoare ale Comisiei de la Veneția în protejarea instituției ombudsmanului, care stabilesc că, pentru a fi eficient în protecția drepturilor omului, Avocatul Poporului trebuie să fie independent, inclusiv față de Parlament, care alege titularul funcției.

„Având în vedere această nevoie de independență, sunt necesare garanții speciale împotriva demiterii nejustificate, precum și trimiteri la principiul simetriei”, spune CCR care-i citează pe specialiștii Comisiei de la Veneția.

De asemenea, CCR invocă două decizii care-i aparțin.

E vorba de Decizia 732 din 10 iulie 2012, prin care a statuat că Parlamentul are competența de a dispune măsurile legale, dar numai „printr-o evaluare obiectivă în cadrul căilor şi procedurilor exclusiv parlamentare” și de Decizia 80 din 16 februarie 2014, potrivit căreia „situaţiile în care poate interveni revocarea trebuie individualizate cu precizie la nivelul legii, iar procedura care urmează să fie respectată în această situaţie trebuie, de asemenea, stabilită prin norme lipsite de orice echivoc, astfel încât să fie evitat riscul unei revocări arbitrarii”.

În aceste condiții, CCR constată că actualul cadru normativ nu stabilește cazurile exprese în care poate interveni revocarea Avocatului Poporului și nici procedura care trebuie să fie parcursă în cazurile în care se formulează o asemenea solicitare.

Având în vedere că Parlamentul are posibilitatea de a aplica sancțiunea juridică a revocării în urma constatării încălcării unor norme legale, oricare ar fi acestea, Curtea constată că actualul cadru normativ în temeiul căruia este adoptată o astfel de hotărâre prezintă o deficienţă gravă de conţinut, întrucât nu reglementează distinct și limitativ ipotezele în care se poate declanșa procedura de revocare.

Decizia CCR este însoțită de opinia concurentă a judecătorului Livia Stanciu.

După ce motivarea CCR va fi publicată în Monitorul Oficial, Weber își poate reocupa fotoliul de Avocat al Poporului.

Ce mai spune CCR:

• Posibilitatea revocării din funcţie a Avocatului Poporului ca urmare a încălcării Constituţiei şi a legilor nu respectă condițiile de claritate, previzibilitate și rezonabilitate. Această constatare, coroborată cu faptul că nici legea și nici regulamentele parlamentare nu prevăd procedura în baza căreia se adoptă hotărârea de revocare, limitându-se la a stabili titularul propunerii de revocare și forul decident, și nici garanții cu privire la dreptul la apărare al persoanei revocate, converge spre concluzia că hotărârea astfel adoptată este rezultatul unui act arbitrar, lipsit de fundament constituțional, în opoziție cu dispoziţiile art.1 alin.(3) din Constituţie care consacră principiul statului de drept. CCR spune că această concluzie este confirmată de însăși autoritatea publică ce a dispus revocarea, care a reținut ca temei al revocării faptul că „Avocatul Poporului a îndeplinit defectuos atribuţiile sale, fie prin acţiunile realizate, fie prin omisiunea de a acţiona în aria sa de competenţă”. Or, „este evident că „îndeplinirea defectuoasă” a atribuțiilor nu este echivalentă cu „încălcarea Constituţiei şi a legilor”, spune CCR.
• Chiar în condițiile de maximă generalitate a sintagmei cuprinse în art.9 alin.(2) din Legea nr.35/1997, care prin ea însăși apare ca fiind viciată pentru neconstituționalitate, Parlamentul i-a conferit acesteia un înțeles și mai amplu, extinzând sfera cazurilor de revocare dincolo de încălcarea legii, la aplicarea sa defectuoasă. Fundamentând hotărârea de revocare pe o interpretare a normei legale care excedează conținutului său, Parlamentul a acționat cu încălcarea dispozițiilor art.9 alin.(2) din Legea nr.35/1997 și, implicit, a prevederilor art.1 alin.(5) din Constituție, care consacră principiul legalității și al supremației Legii fundamentale.

• Curtea reține că Parlamentul nu poate avea un drept discreționar cu privire la aplicarea sancțiunii revocării, el însuși trebuind să respecte exigențele legale și constituționale în exercitarea propriilor competențe.
• Curtea observă caracterul foarte vag al motivului de revocare, care nu este precizat riguros, astfel încât să acopere numai abaterile grave săvârșite de Avocatul Poporului, faptul că legea nu prevede dreptul la apărare al Avocatului Poporului, în cadrul unei proceduri transparente, care să asigure o audiere publică a acestuia, și că nu există o procedură de contestare a hotărârii de revocare în fața Curții Constituționale de către însăși persoana revocată, toate aceste 19 elemente constituind, separat și împreună, vicii de neconstituționalitate ale hotărârii Parlamentului supuse controlului instanței constituționale.
• Este dreptul Parlamentului să aprecieze existența cazurilor de revocare a Avocatului Poporului, dar și obligația Curții Constituționale să analizeze în controlul de constituționalitate a hotărârii Parlamentului conformitatea motivelor invocate cu dispozițiile legale incidente, în virtutea liberului acces la justiție, pe care Constituția îl garantează persoanei revocate. Dacă marja de apreciere a unei autorități publice este suficient de largă atunci când numește o persoană într-o funcție publică (a se vedea Decizia nr.459 din 16 septembrie 2014, paragraful 38), atunci când autoritatea publică dispune revocarea, ca sancțiune juridică, această marjă de apreciere nu există, autoritatea publică fiind obligată să-și motiveze actul prin raportare la dispozițiile concrete care reglementează instituția revocării, iar această motivare trebuie să poată fi supusă controlului unei instanțe independente.
• Raportul dintre Parlament și Avocatul Poporului nu poate fi asimilat unui mandat cu obiective determinate de Parlament, astfel că acest raport nu poate avea consecințele juridice specifice mandatului imperativ. Adică, spune CCR, Avocatul Poporului nu poate fi revocat pentru că nu a urmat instrucţiunile sau dispoziţiile Parlamentului. Poziția autonomă și independentă a acestei autorități publice în raport cu Parlamentul este consacrată expres de dispozițiile art.2 alin.(1) și (4) din Legea nr.35/1997.
• Situaţiile în care poate interveni revocarea trebuie individualizate cu precizie la nivelul legii, iar procedura care urmează să fie respectată în această situaţie trebuie, de asemenea, stabilită prin norme lipsite de orice echivoc, astfel încât să fie evitat riscul unei revocări arbitrarii.
• Pentru a fi eficient în protecția drepturilor omului, Avocatul Poporului trebuie să fie independent, inclusiv față de Parlament, care alege titularul funcției. Având în vedere această nevoie de independență, sunt necesare garanții speciale împotriva demiterii nejustificate, precum și trimiteri la principiul simetriei.
• Ombudsmanul poate fi revocat din funcție numai în conformitate cu o lista exhaustivă de condiții clare și rezonabile, definite de lege. Aceste condiții se referă numai la criteriile esențiale de incapacitate sau incapacitate de a îndeplini atribuțiile, conduită necorespunzătoare sau culpă, care trebuie interpretate restrictiv.

• Majoritatea parlamentară necesară pentru revocarea din funcție a Ombudsmanului - chiar de către Parlament sau de către o instanță, la cererea Parlamentului - trebuie să fie cel puțin egală cu, și de preferință mai mare decât cea stabilită pentru numirea sa. Procedura de revocare trebuie să fie publică, transparentă și prevăzută de lege.”
• Raportându-se la Decizia 80 din 16 februarie 2014 și luând în considerare normele şi principiile constituţionale care fundamentează tragerea la răspundere juridică, Curtea Constituţională reţine că, în cazul revocării Avocatului Poporului, cu titlu de sancţiune juridică, este obligatorie respectarea normelor şi a principiilor inerente răspunderii juridice: instituirea expresă și exhaustivă a cazurilor care pot atrage răspunderea juridică, reglementarea cadrului procedural corespunzător de cercetare a faptelor imputate şi a vinovăţiei persoanei a cărei revocare se propune, respectiv asigurarea exercitării dreptului la apărare al acesteia în scopul dovedirii netemeiniciei acuzaţiilor care i se aduc.
• Răspunderea juridică a Avocatului Poporului, ca orice altă formă de răspundere juridică, nu poate interveni decât cu condiția dovedirii unei fapte culpabile de încălcare a unei norme legale.
• Legea care reglementează revocarea, ca modalitate de încetare a unui mandat, „trebuie să stabilească cu certitudine cazurile în care intervine această sancțiune, menționând expres ipotezele obiective, determinate sau determinabile, care pot declanșa procedura de revocare (de exemplu, incidența răspunderii penale sau a răspunderii disciplinare).”
• Legea trebuie să prevadă procedura în cadrul căreia se analizează cererea de revocare și după a cărei parcurgere organul competent poate dispune revocarea. Aceasta trebuie să prevadă titularul dreptului de a cere revocarea, organul competent să cerceteze faptele imputate şi vinovăţia persoanei a cărei revocare se cere sau garanțiile exercitării dreptului la apărarea a acesteia: încunoștințarea persoanei a cărei revocare se cere, audierea sa publică înainte de revocare, posibilitatea de a propune probe în apărarea sa, termenele procedural.
• Legea trebuie să reglementeze dreptul la recurs în faţa unei instanțe independente şi imparţiale, deci posibilitatea persoanei revocate de a contesta măsura revocării, în condițiile art.21 din Constituție referitor la liberul acces la justiție. Pentru a-şi putea exercita atribuţia de control al legalităţii și temeiniciei măsurii revocării, instanţa trebuie să cunoască raţiunile pentru care a fost dispusă revocarea, iar această motivare trebuie să fie intrinsecă actului de revocare. Obligaţia autorităţii emitente de a motiva actul constituie o garanţie contra arbitrariului şi se impune cu precădere în cazul unui atare act prin care, dispunându-se încetarea unui mandat în curs, se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale.

Curtea Constituţională a României (CCR) a decis pe 29 iunie că hotărârea Parlamentului privind revocarea Renate Weber din funcţia de Avocat al Poporului este neconstituțională.

Judecătorii CCR au admis în unanimitate sesizarea PSD. Renate Webber a fost revocată din funcție pe 16 iunie, printr-un vot al Parlamentului.

Într-un comunicat de presă, CCR arată că legea care reglementează revocarea, ca modalitate de încetare a unui mandat, „trebuie să determine cu certitudine cazurile în care intervine această sancțiune, să stabilească procedura în cadrul căreia se analizează cererea de revocare și după a cărei parcurgere organul competent poate dispune revocarea și să prevadă dreptul la recurs în faţa unei instanțe independente şi imparţiale, deci posibilitatea persoanei revocate de a contesta măsura revocării, în condițiile art.21 din Constituție referitor la liberul acces la justiție.”

Reproșurile PNL și USR PLUS

Avocatului Poporului i s-a reproșat de actuala Coaliție că, de la numirea în funcție și până în prezent, nu a transmis Parlamentului și Guvernului raportul special și recomandările sale privind problemele de sistem constatate de acesta în cazul crimelor de la Caracal.

Renatei Webber îi mai este imputat că nu și-a îndeplinit obligațiile legale în domeniul apărării, protecției și promovării drepturilor copilului.

Un alt reproș a fost referitor la situația copiilor puternic afectați de restricțiile adoptate pe durata pandemiei și expuși actelor de violență domestică ori infracțiunilor de agresiune sexuală, exploatare sexuală si pornografie infantilă.

De asemenea, Weber a mai primit reproșul că, în calitatea sa de Avocat al Poporului nu a întreprins nicio acțiune sau anchetă proprie și nu a formulat recomandări proprii pentru implementarea Hotărârii nr. 67/2020 a Camerei Deputaților, privind concluziile, răspunderile și măsurile Comisiei parlamentare de anchetă privind situația cazurilor copiilor dispăruți din România.

Renatei Weber a mai fost criticată că a declanșat mecanismul național privind prevenirea torturii cu privire la unitățile sanitare care tratează pacienți COVID 19 sub aspectul monitorizării acestora fără un temei concret, constând în existenta unor sesizări care să creeze suspiciuni rezonabile privind existenta unor acte sau fapte ce pot fi asimilate torturii.

„În fapt, mecanismul de monitorizare a fost instituit fără a se comunica unităților sanitare actul administrativ care a stat la baza declanșării procedurii de monitorizare. Avocatul Poporului a indus o stare de confuzie cu privire la acțiunea sa, acest fapt fiind de natură să afecteze grav buna funcționare a sistemului sanitar în ansamblul său, infrastructură critică a statului, în perioada stării de urgentă, ulterior în perioada stării de alertă. instituite urmare a pandemiei declarate astfel de Organizația Mondială a Sănătății”, se arată în documentul semnat de liderii grupurilor parlamentare din coaliția de guvrnare.

Majoritatea parlamentară consideră că această acțiune reprezintă o încălcare gravă a Constituției.

Ce conțin sesizările PSD de la Cameră și Senat

PSD a atacat la CCR decizia de revocare invocând că hotărârea Parlamentului a încălcat prevederile art. 1 alin. (5) referitoare la principiul legalităţii şi art. 58 alin. (1) din Constituţie privind durata de 5 ani a mandatului Avocatului Poporului.

„În mod contrar garanţiilor de independenţă ale Avocatului Poporului subliniate de jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi prevăzute de standardele europene, Parlamentul a adoptat hotărârea de revocare a Avocatului Poporului cu încălcarea Constituţiei, a standardelor de independenţă ale instituţiei, dar şi chiar a prevederilor art. 9 alin. (2) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului, republicată, astfel cum au fost explicitate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, utilizând revocarea ca un mecanism de control discreţionar, politic, iar nu ca un control de legalitate în privinţa Avocatului Poporului” se arata în sesizare.

Ministrul Stelian Ion cere o revizuire a legislației

Ministrul Justiției Stelian Ion susține că este nevoie de o clarificare a legislației după decizia CCR privind Avocatul Poporului și spune că subiectul va fi pe agenda coaliției de guvernare.

„Această chestiune se va discuta în coaliție, dar orice clarificare a legislației este binevenită și până la urmă nu este opțională. Indiferent dacă plac sau nu deciziile curții, trebuie respectate și o clarificare a legislației este necesară”, a declarat ministrul Justiției.